□本报记者朱宁宁
从来没有哪个税种,像房地产税这般牵动社会的神经。
4月11日,财政部副部长程丽华在博鳌亚洲论坛上指出,将进一步优化税制结构,既立足当前,又着眼长远,兼顾税收调控和筹集财政收入功能,逐步优化税制结构,深入推进增值税改革,构建更加公平简洁的税收制度,推进房地产税立法和实施,建立综合与分类相结合的个人所得税制度。
自今年3月以来,这已是房地产税被官方第六次正式提及,相比往年的原则性表述,今年关于房地产税的说法愈发具体。
记者从业内人士处获悉,目前房地产税法草案已有大体框架,正向各地征求意见。
以税收法定来引领税制改革
自2011年在上海、重庆两市启动试点开征房产税,至今已近八年。细心观察不难发现,在过去很长一段时间里,有关房地产税立法的官方消息并不多见。
转折点出现在今年两会期间——
3月4日,十三届全国人大一次会议发言人张业遂在人大会议首场新闻发布会上表示,房地产税法律草案正在加快起草完善；
3月5日,在十三届全国人大一次会议上,国务院总理李克强在政府工作报告中提出“要深化财税体制改革”“健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法”；
3月7日,时任财政部副部长史耀斌对外透露,按照中央的决策部署,目前全国人大常委会预算工作委员会、财政部以及其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法律草案。房地产税总体思路是“立法先行、充分授权、分步推进”；
3月11日,十二届全国人大常委会工作报告中明确提出,2018年将继续加强立法工作,落实税收法定原则,研究制定房地产税法；
3月25日,财政部部长刘昆称,将按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则,推进房地产税立法和实施。
对于这种变化,中国财税法学研究会会长、北京大学财税法研究中心主任、北京大学法学院教授刘剑文深有感触。分析个中缘由,刘剑文认为,与多个背景相关。
首先,就是全面依法治国的深入推进。“房地产税涉及到社会公众的重大利益调整,关系到民众的私有财产,这是落实全面依法治国的必然要求,也是落实税收法定原则的内在要求。”刘剑文说。
其次,就是财税体制改革。营改增从2012年开始推行,直至2016年大规模全面铺开。营业税过去是地方主体税种,而增值税是共享税,营改增完成之后,虽然通过增值税分享比例的调整试图缓和地方财政收入困境,但这毕竟是过渡性措施,还是要在税制层面探寻新的地方主体税种。在这种背景下,如何建立起新的地方主体税种、如何处理好中央和地方的关系,成为必须要解决的问题。
最后,房地产税一直是社会高度关注的问题,涉及到重大利益调整,作为政府部门,出于法治政府的要求,理应对这种关切作出回应,而不应该遮遮掩掩。
如何理解“立法先行、充分授权、分步推进”原则
党的十九大之后,关于房地产税立法的思路愈发清晰。
围绕房地产税,上一任财政部部长肖捷曾在《党的十九大报告辅导读本》中发表署名文章,提出:“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则,推进房地产税立法和实施。”
对于这一原则,刘剑文进行了解释。
首先,立法先行。对于房地产税究竟是先改革还是先立法,曾有不小的争论。2011年,重庆和上海两地启动了开征房产税的改革试点。2014年,党的十八届四中全会对全面依法治国作出部署,并明确加快重点领域立法。先立法后改革的思路就此清晰,这就意味着房地产税的改革必须要在法律框架下进行,因此,立法先行是几年来达成的广泛共识,这也有助于稳定各界的预期、最大程度凝聚全社会的共识,并且将税制改革可能给市场经济某些层面造成的干扰作用降到最低。
其次,充分授权。我国地域辽阔,各个地方差异很大,经济状况、文化背景、收入水平都不同,所以要充分授权。当然,这种授权的前提,是在全国人大及其常委会的统一立法下,将一些操作制度授权给国务院或者地方。比如税率问题,可由中央制定浮动税率,然后授权地方根据本地区情况来制定当地适用的税率,发挥中央和地方的两个积极性。
再次,分步实施。房地产税立法征收是个大工程,房地产税是个技术性比较强的税种,涉及到很多问题。比如,全国的房产信息要有一个统一平台。再比如,要建立房地产登记制度、房地产纠纷救济制度等等,都需要一个过程。
一直以来,对于房地产税的作用,有一种观点认为其主要是调节收入。对此,刘剑文并不认同。“房地产税确实可以在短期内起到调节收入的作用,但是,征收房地产税的主要功能在于组织收入,即通过组织地方财政收入来高效、充分、公正地提供地方性公共产品和公共服务。从整体上看,税收的首要和原初职能都是组织收入,在稳定汲取收入的基础上,才有调节的空间和可能。”
“税收焦虑”是正常现象
影响亿万中国人的房地产税如何征?什么时候开始征?对房地产市场影响如何?对哪些人群影响最大?可以说,一直以来,只要谈到房地产税,就会引发很多“税收焦虑”。
“实际上,‘税收焦虑’是一个正常的现象,可以说,是我国法治进程中的一个必然反映,也是民主法治时代大家关注税收问题的必然结果。”刘剑文指出,今年是改革开放40周年,40年来我国最大的一个变化就是社会财富总量的大幅增加,从而也带来千家万户的财富增长。而对于很多民众来说,家庭财产主要体现为房产。因此,房地产税成为焦点,不难理解。
刘剑文指出,目前对房地产税来说,已经不再是要不要征的问题,而是怎么征的问题,是如何更好地处理国家和个人利益的问题。对于房地产税我国已经做了很多卓有成效的工作,现在需要的就是不断总结、提升和完善。
刘剑文进一步指出,房地产税的征收范围以及免征范围、是按照面积还是按照套数征收等问题,是下一步立法中需要解决的关键点。而如何处理不同纳税人之间的关系、中央和地方的关系、立法机关和行政机关的关系等问题,则是未来房地产税征收立法中的难点所在。
制图/李晓军
