3月，江西省财政厅表示井冈山市财政暂付款实现动态清零。 （视觉中国/图）
2023年6月26日，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称“审计报告”）。
审计报告中提到，截至2022年年末，54个地区财政暂付款余额达到1481.39亿元，比上年增加83.63亿元。财政暂付款一般是财政部门临时出借给预算单位的资金，按规定不得长期挂账，应及时清理结算。
2000年以来，这是审计署第一次在年度审计报告中提及财政暂付款。按照财政部规定，各地要在2023年年底前，消化完2018年及之前形成的财政暂付款。
距规定时间不足半年，各地如何清理它？
预算监督的“盲区”
财政暂付款的来源通常是国库财政资金。在各地财政部门之中，一般是国库科（处）负责财政暂付款的管理工作。实际上，除了国库资金，部分地方还出现违规占用转移支付以及专项债资金的情况。
根据上述审计报告，13个地区的暂付款占用了专项转移支付或专项债券资金，共计86.47亿元。
在用途上，财政暂付款去向广泛，各地情况不尽相同。
2020年9月，辽宁省市县财政专员办服务中心（辽宁财政厅下属单位）官员赵明英发表论文称，辽宁（不含大连）财政暂付款的去向多样化：发展类支出占37%、公益性支出占18.8%、保工资和保运转支出占13.3%、债务支出占10.8%、保养老金发放等社保支出占8.4%。
南方周末记者获得的一份审计报告显示，截至2021年年末，河南某县的财政暂付款余额为2.7亿元。其中，基础设施建设借款0.94亿元；重大项目借款0.68亿元；支持企业发展借款0.57亿元；垫付土地收储成本0.48亿元。
过去几十年，财政暂付款出借对象除了政府预算单位，还包括各类企业。
一位中部省份的财政局官员告诉南方周末记者，上世纪末，一家民营企业是当地纳税大户，后来企业发展不行了，为了扶持它，财政借了上千万元，但大部分借款至今未能收回。
2018年年底，财政部下发《关于严格规范地方财政暂付性款项管理的通知》，要求财政部门不得向企业出借，亦不得经其他预算单位转借给企业。
然而，财政部门违规向企业借款的情况，至今依然存在。审计报告显示，6个地区违规向企业出借的资金达到了281.81亿元。
上述财政部通知中强调，2019年之后新形成的财政暂付款余额，不得超过同级一般公共预算支出及政府性基金预算支出之和的5%。
部分地区尚未达到这一目标。2021年年初，四川某县审计局报告显示，2020年以来，当地暂付款余额已超过一般公共预算和基金预算支出之和5%，但仍违规新增暂付款6.9亿元。
2022年年初，南方某地级市审计局发布的报告写道，有7个县暂付款余额高于5%。其中2个县的财政暂付款余额，已超过该县一般公共预算和基金预算支出之和的17%。
财政部门临时出借的暂付款，不在每年制定的预算报告里，因而不受预算监督。各地暂付款余额多少，外界更是不得而知。
近年来，部分地方政府为了平衡财政预算，会把支出列在暂付款之中，隐瞒实际支出。更为严重的问题是，财政暂付款容易掩盖真实财政状况，形成隐性赤字，造成地方的财政风险。
上述南方某地级市审计局发布的报告显示，2021年，当地超预算的政府性基金预算支出，以暂付款形式列支，虚减财政支出1.6亿元。此外，6个县将无预算、超预算的支出以暂付款等形式挂账列支，虚减财政支出共13.37亿元。
与此同时，财政暂付款长期占用国库资金，如果没有及时收回，会挤压其他预算支出，导致财政预算执行出现问题。
2022年年初，财政部办公厅下发《关于加强地方财政暂付款监测警示有关事项的通知》，要求各地建立暂付款动态监测机制、预警督导机制、核查检查机制，严格暂付款管理。换言之，财政部得以实时掌握各地暂付款余额及变动情况。
暂付款为何难以收回？
2021年10月，武汉市审计局官网发布一篇文章称，在对各单位进行预算执行和其他财政收支情况进行审计时发现，不少单位都有财政借款行为，财政借款呈现出账龄长、规模大、用途复杂的特点。
“有些借款因为单位破产、拆迁或者人员账务交接不全等原因，导致多年挂账不还。或者因为历史原因，长年积淀，越滚越大，导致账龄较长。”上述文章写道。
2014年，财政部曾规定，要严格控制新增财政对外借款，财政对外借款仅限于临时性资金周转，或者为应对社会影响较大的突发事件的临时急需垫款。此外，借款期限不得超过一年。
实际上，财政部门一旦借出资金，还钱就变成难事。
2021年，南方某县级市审计局的报告显示，截至2020年12月底，当地财政尚有暂付款4.7亿元未消化清理。2017年以前发生的暂付款共计117项，金额合计3.9亿元。
“地方收支缺口扩大，借出去的钱很难拿回来。”一位沿海省份的财政局官员告诉南方周末记者，“现在预算内的拨款都出现困难。”
2023年2月，内蒙古托克托县财政局工作人员马军曾撰写了一篇有关暂付款的论文。文章写道，目前地方财力紧张，财政预算安排困难。文中以“T县”举例称，该县2019-2021年财政收入下滑，收支矛盾突出，对上级转移支付依赖性高。
目前“T县”预算安排勉强保障“三保”（保民生、保工资、保运转），其他支出主要依靠上级补助、转移支付才能实现收支相抵。政府债务、基建支出、临时求助等必需支出已无预算指标和财力可用。年初预算已满负荷运转，更无剩余指标和财力消化暂付款。
尽管财政收支缺口扩大，各地还是出台了各类政策规范和清理财政暂付款。一般来说，主要是继续追偿、财政拨款抵扣、存量财政资金冲减、核销等方式。
2023年3月，江西省财政厅公众号发文表示，井冈山市财政暂付款实现动态清零。其中，无法回收的坏账、死账，按照规定程序报经同级政府审批同意后，属于财政支出范围的，通过补列预算或冲减当年预算指标方式进行核销。
此外，预算单位的财政借款，督促提醒各单位及时归还。未归还的借款，通过财政拨款抵扣的方式进行归还。企业的财政借款，财政部门归口科室核实企业偿债能力，下达催缴函。如果未能按时归还，通过司法手段追偿。
南方周末记者 吴超
