有观点认为，经过30多年的发展，我国非公经济成分的发展已取得巨大成就，创造了中国一半以上的GDP，为社会提供了七成以上的新增就业，更占到近几年国家技术创新的85%左右，成为国民经济中最重要的贡献者。国有企业的地位已经显著下降，国有企业较低的经营绩效，以及其享有的行业地位与融资便利，更成为被人们广为诟病的改革话题。
然而，国有企业的改革与发展方向不是私有化，更不能简单地一“化”了之。习近平同志最近指出，基本经济制度必须坚持“两个毫不动摇”，要“毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，“为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会”，同时“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济”。［1］作为国家意志的执行者、国家战略的先行者、国家利益的实现者，只有看到国有企业在保障国家能力、引领经济全局中的核心作用，才能充分认识国有企业的经济地位与社会贡献。更重要的是，企业对保障国家财政能力的贡献，应该成为评价国有企业最客观、最直接，也是最重要的一个标准。
这是因为，国家财政能力是国家形成其他三项能力（宏观调控能力、合法化能力和强制能力）的核心与基础。因此，只有从历史的、国际的和发展的维度，客观评价国有企业对国家财政能力的巨大贡献，才有助于我们认清国有企业负担的国家重任，才有助于我们更为清晰地勾勒出国企改革的前行路径。从这个角度来看，也许正是以往缺失了这一理解和评估国有企业的标杆，使我们大大低估了国有企业为国家建设与发展做出的重要贡献，也更没有给予国企更为公正合理的社会评价。
一、国有企业巩固国家财政能力的作用：历史的视角
国家能力(state capacity) 是国家（或其代表政府）实现其目标（goals）和意志（preferences）的能力，国家能力直接体现为中央政府的能力，包括财政汲取能力（extractive capacity）、宏观调控能力(steering capacity)、合法化能力(legitimation capacity)和强制能力(coercive capacity)。在这四项能力中，财政汲取能力是核心，是构成国家能力的基础。（王绍光，胡鞍钢，1993）。［2］国家财政能力一旦削弱，就会直接掣肘国家其他能力的发挥；而国家财政能力的增强，又会拉动其他能力的加快提升。因此，“财政能力是国家能力的主动脉”。
从18世纪到20世纪初，中国是第一次世界性工业化、现代化的受害者，是当时世界范围内的边缘者、落后者，从庞大逐步走向衰落，始终未能产生任何现代意义上的经济增长，更是无法启动全面的工业化进程，这固然有历史的原因，但从内因来看，最重要的问题就在于缺乏一个具有明确现代化目标、强烈现代化意志，特别是强大国家财政能力的中央政府。
（一）计划经济时代国家财政能力的支柱
新中国的建立，极大提高了中央政府管控国家经济资源的能力，财政收入的获取能力也显著提升。在建国初期短短几年内，财政收入占国民收入的比重，就从国民党政府时期不到7%的水平，一跃提升到三分之一，有力支持了“一五”计划的实施与完成。“一五”时期经济得到高速增长，其中，国有企业体系对国家财政能力的支撑至关重要。到“二五”至“五五”时期（1958-1980年），国有企业的财税贡献更加突出，几乎构成国家的唯一收入来源，上缴的财税收入占到全部财政的80%以上（图1），国有企业是支撑国家财政收入名副其实的参天巨柱。
图1 主要经济类型的国家财政贡献比重（1950-1980）(略)
（二）改革开放初期国家财政能力的基石
从上世纪70年代末一直到80年代初，随着以承包制为主体的多种经营方式改革，党的十二届三中全会（1984年）提出发展“公有制基础上有计划的商品经济”［3］，多种经济成分进入“百家争鸣、百花齐放”的蓬勃发展时期。但与此同时，非国有经济规模的飞速成长，却始终未能对国家财政做出相应的贡献，其份额一直不到国家财政收入总额的两成，国有企业在财政贡献上的首要地位，仍然没有发生根本改变（图2）。
图2 主要经济类型的财税贡献比重（1981-1995）(略)
（三）建立社会主义市场经济体制的财政中流砥柱
上世纪80年代后期，我国政府预算外收入急剧膨胀，预算内收入不断萎缩，国家财政能力大为削弱，政府（尤其是中央政府）可支配的社会资源大幅减少。1978年，预算内财政收入占GDP比重约为30%，到1987年，这一比例下降了一半左右（图3），特别是随着国有企业亏损面的持续扩大，财政收入占国内生产总值、中央财政占总财政收入的比重（即“两个比重”）不断降低，中央政府宏观调控能力与财政能力间的罅隙不断扩大，国家财政面临断崖式的危机。
图3 国有工业企业亏损面与“两个比重”及财政赤字（1975-1993）(略)
在此情况下，国家领导人清楚地意识国有企业在稳定社会主义经济体制、巩固国家财政能力中的重要地位，提出了一以贯之的国有企业改革目标与任务。1992年党的十四大明确把“转换国有企业特别是大中型企业的经营机制作为建立社会主义市场经济体制的中心环节”，同时，将国有大中型企业明确界定为“国家财政收入的重要来源和基本保证”［4］；随即，党的十四届三中全会（1993年）、五中全会（1994年）确立了建立现代企业制度的改革目标，国家从1994年起在财税体制层面全面推动分税制重大改革；1997年，根据党的十五大 “抓大放小”、发展公有制经济的精神，对大中型国有企业进行了战略性改组；2003年，根据党的十六大报告 “管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”的要求，又成立了国务院国资委，统领国有企业发展。
可以说，这一系列国有企业改革的重大举措，不仅造就了国有企业十几年的黄金发展期，也为国家财政能力的进一步充实与提高奠定了重要的企业基础。随着国有企业盈利面逐步扩大，财税收入稳步回升，国家财政充盈程度（“两个比重”）不断提高，国家财政能力得到显著增强（图4），这为保障中国经济持续增长，确立中国在世界经济格局中的重要地位奠定了坚实的财政基础。
图4 “两个比重”、国有企业盈利情况、GDP增速（1997-2012）(略)
二、国有企业发展国家财政能力的贡献：现实的认识
2002年，党的十六大报告对国有企业发展的核心目标的定位是：形成一批有实力的跨国公司企业和著名品牌（江泽民，2002）；2007年，党的十七大报告进一步提出：鼓励发展具有国际竞争力的大型企业集团（胡锦涛，2007）。在这些核心目标的指导下，国企改革的进程不断推进，国有企业对国家财税贡献越来越大，对支撑和发展国家财政能力的意义也越来越重要。这都充分显示出国企与国家之间“国企兴、国家兴；国企强、国家强”的关系，具体可以从以下几方面体现：
（一）国有企业的单位税收贡献：基于户数的比较
从财政收入来看，国企整体对国家财税的贡献占到三成以上，远高于其他经济成分，占据绝对的主导地位（图5）。单位企业的财税贡献更加突出，2014年共有11.49万户独立核算的国有法人企业，仅相当于当年实有企业总数（1819.28万户）的0.6%［5］，而其上缴的税费等财政收入达到3.86万亿元，占税收总额（10.38万亿元）的37.2%，全国财政收入（14.03万亿元）的27.5%。
图5 国有企业税金占财政收入和税收收入比重情况（2008-2014）(略)
特别是过去十年间，国有企业的税收贡献（应交税金占全部税收比例）长期保持在全国的三分之一，其中百余家国资委直管的央企就占据半数。全国纳税500强企业之中，国有企业（含国有中央企业、国有独资企业、国有绝对/相对控股企业、国有地方企业）的税收贡献率连续六年保持在2/3左右，且呈逐年增长的态势（表1）。这就是国有企业对国家财政能力发展的最大体现。
（二）国有企业的相对税收贡献：基于利润的比较
从企业的实际盈利水平来看，如果考虑到不到企业总数的百分之一，国有企业在利润（资产收益）相当甚至远低于其他企业的情况下，为国家创造出了30%以上的税收（图6、图7），国有企业的这一贡献就更值得让人惊叹。
表1 纳税500强企业分类企业占税收总额比重（2009-2014）(略)
图6 国有与非国有企业利润率（1985-2013）（略）
图7 国有和非国有工业企业资产收益率（1997-2012）（略）
（三）国有企业的绝对税收贡献：基于收入的比较
从企业负担的绝对税额来看，根据国资委研究中心统计的数据，2014年1-11月规模以上工业企业每100元主营业务收入的纳税额，国有企业、私营企业和外资企业分别为8.53元、3.02元和3.03元，国有工业企业的税负超过其他企业的一倍以上［6］，其税收贡献大大高于其他非国有企业。这表明，国有企业在税收贡献上的主导地位仍然无可替代，是保障国家财政能力的最重要来源（图8）。
图8 规模以上工业企业主营业务税金（1999-2013） （单位：亿元）(略)
三、国企发展拓展国家财政能力的任务：一个战略的视角
2020年全面建成小康社会，是党确定的“两个百年”奋斗目标的第一个目标，“十三五”是实现这一目标的全面决战期、全面决胜期、全面建成期。这一时期，我国将进入全新的发展阶段，将以新的经济发展方式和发展理念，全面融入并引领世界发展。国有企业也面临着极其难得的发展战略机遇。2012年党的十八大报告对国企提出的核心目标是：不断增强国有经济活力、控制力、影响力；加快“走出去”步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司（胡锦涛，2012）。从这个意义上讲，“十三五”既是中国成为世界经济强国的重要时期，也是中国国有企业成为世界强大而优秀企业的重要时期，即成为世界500强企业、世界500品牌企业、世界2000强企业的“中国兵团”。
同时需要看到，“新常态”下，中国经济发展要获得更多回旋余地，发挥更多经济韧性，实现中国巨轮的行稳致远，国企的财政贡献将起到至关重要的战略基础作用。
（一）国有企业“走出去”的财税贡献
应对经济“新常态”下的国内形势，中国经济必须进一步扩大对外开放的水平、打造对外开放的升级版。诚如习近平总书记在中央经济工作会议上所言，中国要学会“利用两种资源、开拓两个市场、学会使用两个规则，必须坚定不移地实施走出去战略”［7］，向世界展示中国企业的制造实力、投资实力、创新实力。
作为国家意志的体现者、国家利益的实现者、国家战略的排头兵，这一重任应该也必须由国有企业来完成。在布局上，国有企业必须从国内视角转向国际视角，从国内市场转向国际市场，国有企业的“做大、做优、做强”，不是在封闭的国内市场中“国民互动”，而是应着眼于开放条件下与西方跨国公司充分竞争、激烈竞争，同时又与跨国公司进行合作，成为中国“一带一路”走出去领头羊。
更为重要的是，随着越来越多的国有企业“抱团出海”、跨入世界500强行列，国有企业制度将逐渐体现出优于资本主义的体制优势，国有企业将为国家创造更多的税收贡献，这是国有超级企业与西方跨国企业的最大不同，也是中国国家能力增强的最直接收益。
美国《财富》杂志公布的2015年世界500强公司中，中国公司（含香港和台湾地区）的数量创纪录地超过100家，达到106家，较上年增加6家，稳居世界第2，仅次于美国（128家），且差距进一步缩小。其中，在中国的世界500强企业中，国有和国有控股企业占绝大多数，有88家，国务院国资委监管的中央企业47家。可以认为，中国企业在世界舞台上的崛起是在国有企业带动下的集体崛起。这样，随着中国企业从世界500强的第二阵营进入第一阵营，国有企业制度对国家财政能力的贡献也将进一步扩大。
从税收贡献的国际比较看，国有企业的缴纳税收比重一直大大高于美国企业（图9），考虑到国有企业的利润水平大大低于欧美日等企业（表2），国企制度安排下的这种税收贡献强度就更为突出。
表1 中国和美欧日非金融企业利润比较（1996-2014）（略）
图9 中美世界500强非金融企业缴纳税金比重(略)
以2015年为例，中国当年进入世界500强的75家非金融类国有企业平均利润为19.57亿美元，仅为美国世界500强公司平均数（62.40亿美元）的31.4%，但上交税金就将到达2.55万亿元，占非金融类企业总税收（7.75万亿元）的33%，相当于全国税收总额（11.06万亿元）16.36%，全部盈利企业的有效税率（总税额/总利润）高达260%。
更值得注意的是，美国世界500强公司在2008-2012年间的平均有效税率仅为19.4%。美国进入全球500强的企业虽然在美国企业的生产税净额中所占比例与中国的央企接近，但许多企业通过各种手段将收益留存在“避税天堂”而对于国内经济不做出任何贡献，其占GDP的比例仅相当于央企的四分之一左右。
可以预见，随着世界500强营业收入门槛的不断提高，以及世界500强中国有企业数量的不断增加，国有企业的税收贡献强度将不断提高，这就是开放发展下国有企业对国家财政能力的重要支撑。
（二）国有企业稳增长的财税贡献
国际金融危机爆发后，国有企业的经营状况遭到重大困难，国有企业绝对数量呈显著下降趋势，从2000年的19.1万户降低到2014年的11.5万户，减少了近40%。但国有企业的财税贡献却始终保持稳定，不但高于其在整体行业利润中的占比，而且也一直超过了其在政府总资产中的比重。
一般来说，客观地评价国有企业的财税贡献，必须结合企业在整体行业中的地位，以及在国家经济总量中的地位进行综合度量。
首先，从国有企业利润变动与税收贡献的变化趋势来看，特别是2008年之后，面对国家整体经济的下行，国有企业以全行业20%左右的利润，贡献了全行业一半左右的税收。
国家资产负债表(National Balance Sheet)是全面反映一国总体经济存量在某一时点上的资产负债总规模及结构状况的重要分析工具。上世纪90年代以来，国家资产负债表的研究逐渐从政府资产负债扩展到了一国所有公共部门，这使得资产负债表“在考察财政可持续性时，比传统的借款和债务数据更具优势”（马骏等，2012）［8］。
图10中不难看出，国有企业在国家整体资产中的地位自2010年之后不断下降，国有企业在全部非金融企业中的占比，在达到49.9%的高点之后持续下降，2014年下滑至30.2%，与之类似，央企占全部非金融企业资产中的比重也在逐年降低（见表3），但国有企业上缴税收的比重基本保持在一个比较稳定的高水平上，呈现一定的小幅波动，这更凸显国企对支撑国家财政能力的关键作用。
图10 国有非金融占全部非金融企业主营经营指标(略)
表3 国家资产中的国有企业与中央企业(略)
这表明，即使今后国有企业在国民经济中不再居于绝对的垄断地位，但一方面，国企在整体行业中将呈现出集中资本优势，向提高单位资本收益的方向发展；更重要的是，国企在国民经济中的地位将来会更多地体现在对国家的税收贡献上，国有企业将成为增强国家财政能力、稳定中国经济走向的重要因素。
（三）国有企业调结构的财税贡献
“十三五”不仅是我国经济进入“新常态”的发轫期，更是我国经济结构的重要战略调整期和改革深化期。国有企业在这一时期的财税贡献，不仅直接关系到国家能力的提升，还关系到未来经济的宏观布局与不同类型经济的协调发展。
近十年来，国有企业的数量逐渐减少，占国家总资产份额的不断下降，这本身就反映了我国经济改革和发展中的有益变化，这就包括市场化改革的深入、经济结构的优化和企业效益的提升。特别需要指出的是，国有企业的税收贡献为私营企业的发展腾出了更多空间，为民营经济的强势崛起奠定了经济基础，为国民经济的协调发展和经济的提质增效注入了新的动力。
目前，我国多种经济成分各得其所、各有所长的共享发展局面已经形成，以规模以上工业企业为例，在经营能力方面，私营经济的增长最具活力。值得注意的是，2008年之后民营经济的总产值、营业收入和利润开始超越国有经济，并且其优势迅速扩大（图11），这一方面印证了国有企业逐步退出充分竞争的中间市场领域，开始向上游资源产业和下游服务行业集中的趋势（Lardy，2014）［11］，另一方面，这也标志着非公经济的发展将成为未来中国经济向“双中高”转型的重要力量。
图11 主要规模以上工业企业经营情况（百分比累计）(略)
同时，非公经济（包括私营企业和外资企业）在就业方面的贡献最为突出（图12），从表4中更可以看出，在吸纳就业最多的服务业中，民营经济的占比仍然最高。
图12 主要规模以上工业企业从业人员 （单位 万人）（略）
由此可见，国有企业与民营企业在国民经济中的战略定位有所不同，在政策扶持和发展导向上也应加以区别：民营企业较容易进入技术密集或劳动密集型行业，其发展重点在于盘活整体国民经济，突显其吸纳社会就业的能力，因此也应当享受更多的优惠与扶持政策；国有企业具有重要的经营优势、资本优势和技术优势，应发挥好国内、国外市场的规模效应，承担起更多支持国家财政能力的责任，为非国有经济的腾飞提供更多税收空间。
表4 我国服务业按类型从业人员比重（2013年）单位：%(略)
十八届三中全会《决议》提出要进一步完善“国有资产经营与收益上缴制度”［12］，国有企业上缴税费和国有资本收益的比例将进一步提高，这将更加有利于促进不同所有制经济共同发展、共同分享，更加有利于形成国民经济“两条腿走路”的协调、健康发展格局。
四、结 论
无论从历史的角度，还是从新时期发展的前景来看，中国这样一个人口巨国、经济巨国、最大的发展中巨国，需要具有超强国际竞争力和超强国家税收贡献的国有企业，它们是保持国家财政能力，维护经济社会长期稳定、繁荣发展的主力军。因此，国有企业必须承担，并将继续承担起保障国家的财政能力的重任，发挥开拓海外领域、稳定经济增长、支持协调发展的核心作用，才能真正使得全民受益、国家兴旺，确保中国经济的巨轮“行稳致远”。
“十三五”时期国有企业的改革发展，应明确提出国有企业对国家财政能力的贡献目标，这就是：到2020年，确保国有资本总体保值增值，并有所增长；全部税收占国家财政的比重继续保持在五分之一左右，在国有资本收益贡献上成为全社会共享发展成果的主要力量。
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（胡鞍钢，清华大学国情研究院院长，公共管理学院教授，国家发展规划专家委员会委员，博士生导师；张新，清华大学公共管理学院博士后；高宇宁，清华大学公共管理学院助理教授。）
