深化财税体制改革 优化央地财政关系（学习贯彻党的二十届三中全会精神）
《 河南日报 》（ 2024年09月26日 第 12 版）
□卢盛峰 苗润杰
党的二十届三中全会通过的《决定》在“深化财税体制改革”部分明确指出，要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。这既是推进政府职能转变、深化行政体制改革的应有之义，也是适应新时代发展要求，提高决策效率，积极构建新型央地财政关系的现实需要。
优化央地财政关系意义重大
深化财税体制改革，优化央地财政关系，才能更好地助推中国式现代化建设。自党的十八届三中全会到党的二十届三中全会，都是从财税体制改革入手，努力为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度保障。正如党的二十大报告所指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，新一轮财税体制改革的历史任务则是以高质量发展为第一要务，助推中国现代化建设。
新一轮财税体制改革助力新质生产力发展。当前，我国经济发展处在重要节点，遭遇国内外形势的巨大挑战，亟须生产要素的高效协同，以创造新的经济增长点。新一轮财税体制的改革则要实现中国治理体系和治理能力的现代化，确保中央与地方财政格局稳定。
新一轮财税体制改革助力共同富裕实现。共同富裕的首要要求就是均衡发展，财政工作在推动共同富裕方面发挥着基础性和支柱性的作用。但当前税收制度、财政支出制度、政府间财政关系和国有资本管理仍然存在一些弊端和不足，加剧了发展不充分与不均衡的现状。一方面，直接税比重偏低，税收对收入分配的调节作用难以发挥。虽然增值税、消费税等间接税的比重有所降低，但仍高于个人所得税、企业所得税等直接税比重，而间接税具有明显的累退特征，难以起到促进分配调节、推进共同富裕的作用效果，且在直接税内部，最具收入调节作用的个人所得税占比较低，同时存在纳税人规模偏小、平均税率偏低、“重劳动所得、轻资本所得”等问题，进一步弱化了税收的调节功能，导致其难以有效保障社会公平。另一方面，我国城乡发展不均衡，民生建设不充分不平衡的问题仍然存在，财政投入力度不足和财政资源分配不均是其主要原因，如民生类财政支出规模有待提升、地区之间、城乡之间基本公共服务差距悬殊及民生类财政支出的效率仍然不高。
新一轮财税体制改革有助于进一步优化央地财政关系，协同推进央地财政体制改革。从2012年党的十八大报告中“中央与地方财力与事权相匹配”到2024年《决定》中“合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。党的一系列重要文件或会议中屡次提到财政体制改革，并且改革也同步在央地财政关系稳步推行。近年来地方政府的财政压力增大，如果不适时优化央地财政关系，增加地方政府的自主财力，就无法解决当前的经济困境。
党的二十届三中全会中的央地财政关系新优化
党的二十届三中全会的《决定》，在财权与事权的调整方面，提出了明确的目标和具体举措，优化央地财政关系，为中国式现代化提供坚实的制度保障。
增加地方自主财力。根据《决定》，要拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限等，以达到增加地方自主财力的目标。这主要通过以下几种方式实现。一是推进消费税的征收环节后移，并稳步下划地方政府。通过调整消费税征收环节并稳步下划地方，可以增加地方政府的税收收入，改善地方的消费环境，更好地发挥消费税的效应。二是完善增值税留抵退税政策和抵扣链条。通过优化增值税留抵退税政策和抵扣链条，可以确保更多税收收入注入地方，增加地方自主财力。此外，可以将城市维护建设税、地方教育附加等合并成地方的附加税，来提高地方的自主财力。最后可以优化共享税分享比例：对于中央和地方共享税种的分享比例进行优化调整，可以确保更多税收收入向地方倾斜，增加地方政府的财政收入。
健全地方税体系。为了解决地方政府和基层财政困难问题，《决定》提出要健全地方税体系。一方面在符合税法规定的前提下，适度增强地方政府一定税收权力。如为保护环境，将挥发性有机物也纳入征收范围，这也是增加地方税收的途径之一。另一方面，适当给予地方政府一定的税率调整权，使其能够根据本地经济发展情况和财政收入状况灵活调整税率水平。最后完善地方税收征管体制：加强地方税收征管机构建设和管理水平提升，确保地方税收收入能够及时足额入库。根据中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》内容，如运用云计算等现代技术，推进税务服务、监管制度创新和业务变革，优化组织体系和资源配置，推进智慧税务的建设。
明确中央与地方事权范围。根据《决定》精神，需要明晰央地政府的事权范围。结合国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》内容，全国性共同事务的事权归中央政府：如国防、外交、国家安全等事务应由中央政府统一决策和管理。这些事务具有覆盖全国范围的受益面，通常需要中央政府统一管理和协调。例如，国防是维护国家安全和主权的重要事务，需要中央政府统一筹划和实施，确保国家安全战略的统一性和有效性。此外，外交事务代表国家与其他国家的交往和关系维护，同样需要中央政府的统一管理和决策。国家安全则涵盖了国家机密保护、反间谍等多个方面，这些都需要中央政府的集中力量来保障。通过这样的事权划分，可以确保国家在关键领域能够实现统一行动和高效管理。同时中央政府也应承担全国性公共产品的提供责任，如跨区域的重大基础设施建设等。地方性共同事务的事权归地方政府：地方政府则主要承担资源配置和地方性公共产品的提供责任如地方教育、卫生、文化等公共服务以及地方基础设施建设和维护等任务。
支出责任的调整。全会《决定》明确提出，要提升市县财力与事权相匹配程度，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。这为建立新形势下的央地关系提出了明确方向。一方面，适度提高中央财政支出比例。具体而言，加强中央在关键领域的支出责任，如知识产权保护、跨区域生态环境保护等；提高中央财政对地方的支持力度，通过增加中央对地方的财政补助和转移支付等方式，提高地方政府的财政保障能力，确保其能够有效履行其基本职责，并提供优质公共服务；优化中央财政支出结构，在保障重点领域支出的同时，优化中央财政支出结构，减少支出浪费，提高资金使用效率。另一方面，进一步优化财政转移支付制度。具体而言，要健全转移支付的法律制度和分类管理机制，着手研究制定财政转移支付条例等配套法规，同时要加强转移支付分配使用和绩效管理。要注重清理规范专项转移支付，减少专项转移支付数量和规模避免资金“撒胡椒面”现象提高资金使用效率；要增加一般性转移支付，增加一般性转移支付规模和比重确保地方政府有足够的财力履行其基本职责并提供基本公共服务；要完善转移支付分配机制，建立健全转移支付分配机制确保转移支付资金能够公平合理地分配给各地区特别是加大对经济欠发达地区的支持力度。
适当提高中央政府在基本民生性公共服务上的统筹标准。全会提出要“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”。在2024年7月31日中新办举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，财政部预算司司长王建凡也表示，财政部将按照党的二十届三中全会部署，着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，坚持不懈地推进改革任务的落实，更好地调动两个积极性。深化财税改革的一大重点任务，就是要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。长期以来，受限于地方自有财力，不同地区之间、城乡之间在各种基本公共服务供给水平上存在较大的差异。在公共服务均等化和共同富裕目标下，通过逐步提高中央政府在一些基本民生性公共服务方面的统筹标准是一种上移支出责任的有效思路。
（作者分别系武汉大学经济与管理学院教授、博士生导师，武汉大学经济与管理学院博士研究生）
